Za projekat EXPO 2027 Srbija je usvojila poseban zakon kojim je za određena državna privredna društva isključena primena Zakona o javnim nabavkama. Protiv te odredbe Transparentnost Srbija podnela je Ustavnom sudu inicijativu za ocenu ustavnosti, ali prema poslednjim javno dostupnim informacijama nema odluke kojom bi Ustavni sud utvrdio da je član 14 neustavan ili ga proglasio ustavnim.
U međuvremenu, poslovi vezani za EXPO nastavili su da se ugovaraju po posebnom režimu. Analiza Transparentnosti Srbije iz septembra 2025. pokazala je da je u 86 odsto analiziranih postupaka postojala samo jedna prihvatljiva ponuda, dok su EXPO preduzeća kroz 72 postupka ugovorila poslove vredne oko 39,47 milijardi dinara, odnosno nešto više od 330 miliona evra.
To samo po sebi nije dokaz korupcije. Ali jeste podatak koji otvara pitanje kakve posledice po konkurenciju i kontrolu javnog novca proizvodi režim u kojem se klasični sistem javnih nabavki ne primenjuje.
Član 14: javne nabavke su izuzete
Zakon o posebnim postupcima radi realizacije međunarodne specijalizovane izložbe EXPO Belgrade 2027 usvojen je krajem 2023. godine. Njegov član 14 propisuje da posebno privredno društvo, kao i društvo posebne namene, „neće primenjivati odredbe zakona kojim se uređuju javne nabavke“.
U nastavku istog člana zakon propisuje da Vlada bliže uređuje pravila postupka nabavki tih društava, kao i obavezu obezbeđivanja transparentnosti postupka.
Dakle, nije reč o tome da javne nabavke u okviru projekta EXPO ne postoje ni u kakvom obliku. One se sprovode po pravilima koja nisu pravila Zakona o javnim nabavkama, već po posebnom režimu koji je Vlada uredila.
Razlika je važna.
U redovnom sistemu javnih nabavki postoje zakonom uređena pravila konkurencije, rokovi, kriterijumi i mehanizmi pravne zaštite. Kod EXPO nabavki zakonodavac je odlučio da za posebna privredna društva uvede drugačiji sistem.
Zašto je član 14 osporen?
Transparentnost Srbija podnela je u januaru 2024. Ustavnom sudu inicijativu za ocenu ustavnosti člana 14.
Organizacija je, između ostalog, osporila samo izuzimanje EXPO preduzeća iz sistema javnih nabavki, ali i način na koji je zakon Vladi prepustio da naknadno uređuje pravila tih postupaka. Transparentnost Srbija je tvrdila da se time otvara prostor za pravila koja ne pružaju nivo zaštite konkurencije i pravne zaštite koji postoji u sistemu javnih nabavki.
Jedan od argumenata bio je i da je Vladi dato ovlašćenje da „bliže uredi“ oblast koja prethodno nije bila uređena samim zakonom. Transparentnost Srbija je upravo to označila kao jedan od ustavnopravno spornih elemenata.
Ustavni sud, međutim, nije organ koji svaku inicijativu automatski pretvara u postupak za ocenu ustavnosti. Prema informacijama samog Suda, kada dobije inicijativu, Sud najpre procenjuje da li postoje osnovi za pokretanje postupka. Ako ih ne nađe, inicijativu ne prihvata; ako ih nađe, donosi rešenje o pokretanju postupka.
U slučaju EXPO zakona, Transparentnost Srbija je u septembru 2025. saopštila da Ustavni sud još nije razmotrio njenu inicijativu. Organizacija je prethodno Sudu slala i više urgencija i dopuna. Ustavni sud je u predmetu IУз-23/2024 22. aprila 2024. zatražio od Narodne skupštine mišljenje o inicijativi za ocenu ustavnosti člana 14. ovog zakona, ali do danas nije objavljena konačna odluka kojom bi bilo utvrđeno da je ta odredba ustavna ili neustavna.
Šta se dešavalo dok je Sud ćutao?
Dok odluka Ustavnog suda nije bilo, poseban režim nabavki nastavio je da se primenjuje.
Transparentnost Srbija je u svojoj analizi obuhvatila 72 postupka koja su sprovela EXPO preduzeća. Prosečan broj pristiglih ponuda bio je 1,56, dok je prosečan broj ponuda koje su mogle biti uzete u razmatranje bio svega 1,19.
U čak 86 odsto analiziranih postupaka posao je dobila jedina firma čija je ponuda bila prihvatljiva. Ukupna vrednost tako ugovorenih poslova iznosila je 39,47 milijardi dinara, odnosno nešto više od 330 miliona evra.
Ovi podaci imaju jasno ograničenje: odnose se na postupke koje je Transparentnost Srbija obuhvatila analizom i sami po sebi ne dokazuju da su tenderi bili namešteni ili da je u bilo kom konkretnom slučaju počinjeno krivično delo.
Ali istovremeno pokazuju problem koji je i bio u središtu kritika posebnog režima: ako u velikoj većini postupaka postoji samo jedan ponuđač čija se ponuda može prihvatiti, prostor za stvarnu tržišnu konkurenciju postaje veoma uzak.
Šta znači „bez javnih nabavki“?
Formulacija da se EXPO poslovi obavljaju „bez javnih nabavki“ može biti razumljiva u političkom govoru, ali pravno nije sasvim precizna.
Tačnije je reći da posebna EXPO društva ne primenjuju Zakon o javnim nabavkama.
To ne znači da mogu da troše novac bez ikakvih pravila. Član 14 predviđa poseban režim, a Vlada je donela pravila kojima se uređuju postupci nabavki i transparentnost.
Problem je u tome što izostanak primene Zakona o javnim nabavkama znači i izostanak dela mehanizama koji u redovnim postupcima omogućavaju kontrolu konkurencije i pravnu zaštitu ponuđača.
Transparentnost Srbija je upravo na to ukazala: ako se u postupku pojave diskriminatorni uslovi koji određenom ponuđaču daju prednost, konkurentska firma nema iste mogućnosti da osporava takav postupak kao u sistemu javnih nabavki.
Zašto je važan Ustavni sud?
Ovo pitanje je zbog toga mnogo šire od jednog zakonskog člana.
Ako je zakonodavac želeo da za jedan veliki državni projekat uvede brže i fleksibilnije procedure, pitanje je da li je takav cilj mogao da se ostvari bez potpunog izuzimanja određenih društava iz Zakona o javnim nabavkama.
Ako je, s druge strane, takvo izuzimanje ustavno dopušteno, onda ostaje pitanje da li alternativni sistem koji je uspostavila Vlada pruža dovoljno snažne mehanizme za konkurenciju, transparentnost i kontrolu trošenja javnog novca.
Ustavni sud je institucija koja bi, ukoliko pokrene postupak i odluči o ustavnosti osporenih odredaba, mogla da da odgovor na prvi deo tog pitanja.
Do tada, međutim, ne postoji pravni osnov za tvrdnju da je Ustavni sud „odobrio“ takav sistem. Isto tako, ne postoji ni odluka Suda kojom je član 14 proglašen neustavnim.
Postoji zakon koji izričito isključuje primenu Zakona o javnim nabavkama, postoji inicijativa za ocenu njegove ustavnosti i postoje podaci o načinu na koji je taj režim do tada funkcionisao.
Milijarde dinara i malo konkurencije
Poseban režim nabavki uveden je za projekat čija je finansijska težina višestruko veća od 330 miliona evra obuhvaćenih analizom Transparentnosti Srbije.
Sama organizacija je ranije upozoravala da se najveći deo javnih radova povezanih sa EXPO, uključujući Nacionalni stadion i prateću infrastrukturu, ugovara u širem okviru posebnih aranžmana. U jednom ranijem saopštenju navela je i da je Vlada u periodu od aprila 2023. do marta 2024. direktnim ugovaranjem poverila kompaniji Power China poslove povezane sa infrastrukturom, stadionom i objektima EXPO.
To su, međutim, različiti pravni mehanizmi i ne treba ih stavljati u isti koš sa nabavkama koje sprovode posebna EXPO društva.
Upravo zato je važno razdvojiti tri pitanja: šta zakon dozvoljava, kako se ta pravila primenjuju i da li takva primena proizvodi konkurenciju i kontrolu javnog novca koju bi građani mogli da očekuju od velikog državnog projekta.
Na prvo pitanje zakon daje jasan odgovor: za posebna EXPO društva ne primenjuje se Zakon o javnim nabavkama.
Na drugo postoje dostupni podaci o sprovedenim postupcima.
Na treće bi, pored političke i stručne javnosti, svoj odgovor trebalo da da i institucija pred kojom je pitanje ustavnosti otvoreno — Ustavni sud Srbije.
Naslovnica
Foto: YouTube printscreen
